Financiamento da Educação e Controle Social

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu que a educação é um direito social e definiu que os responsáveis pelo seu provimento são o Estado e a família. Para resguardar o direito à educação, o Estado estabeleceu a estrutura e as fontes de financiamento. Ao determinar a vinculação de recursos financeiros para a educação, a Constituição garantiu percentuais mínimos da receita resultante de impostos à manutenção e desenvolvimento do ensino: 18% da receita da União e 25% da receita dos estados, Distrito Federal e municípios, incluindo-se as transferências ocorridas entre esferas de governo e o salário-educação.

O conceito expresso na Constituição Federal assevera, portanto, que o financiamento adequado das políticas educacionais se traduz em alicerce para a construção do sistema nacional de educação e, conseqüentemente, para o alcance das metas contidas em planos nacionais como o Plano Nacional de Educação (PNE). Contudo, para o acesso eqüitativo e universal à educação básica e a elevação substancial de alunos matriculados na educação superior pública, urge aumentar o montante estatal de recursos investidos na área, além de solucionar o desequilíbrio regional. Como por exemplo do investimento aluno/ano da educação infantil e ensino fundamental: 

Como primeiro passo rumo à superação dessa realidade, faz-se necessária a elaboração e aprovação de uma reforma tributária pautada pela justiça social e o equilíbrio regional e preocupada, primordialmente, em garantir recursos financeiros para a efetivação de direitos sociais e distribuição de renda. "Como alternativa ao atual desequilíbrio regional e à oferta de educação básica pública, o financiamento à educação deve tomar como referência o mecanismo do custo-aluno qualidade (CAQ)

O alcance das metas estipuladas no PNE, na perspectiva de garantia do direito a uma educação com qualidade social, requer ações governamentais ousadas. Especificamente no setor público, a CF/1988 e a LDB/1996 atribuíram à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios a responsabilidade pela administração do sistema educacional brasileiro. Daí a exigência de um sistema nacional de educação, norteado pela firme concepção da educação como direito humano fundamental, direito público e dever do Estado. Sua operacionalização não pode prescindir da regulamentação do regime de colaboração entre as instâncias federadas - o que, certamente, ensejará o estabelecimento de marcos teórico-conceituais na organização, na gestão e no real alcance do papel dos entes, por seu caráter descentralizado.

Apesar dos recentes avanços conquistados pela sociedade brasileira nos termos do ordenamento jurídico relativo às políticas educacionais, os esforços para o cumprimento das metas do PNE ficarão gravemente prejudicados se alguns pontos críticos complementares e interdependentes não forem superados:

1) Regulamentação do parágrafo único do Art. 23 e do Art. 211 da Constituição Federal, que tratam do Regime de Colaboração.

2) Redefinição do modelo de financiamento da educação, considerando a participação adequada dos diferentes níveis de governo (federal, estaduais, distrital e municipais) relativa aos investimentos nas redes públicas de educação.

3) Estabelecimento de referenciais de qualidade para todos os níveis educacionais.

4) Definição do papel da educação superior pública no processo de desenvolvimento do País, além do estabelecimento da autonomia universitária com adequado financiamento (Artigo 55 da LDB).

5) Aprimoramento dos mecanismos de acompanhamento e avaliação da sociedade no que tange ao financiamento da educação.

A política de financiamento da educação básica, nos termos de um sistema nacional de educação, deve amparar-se na definição de um custo aluno-qualidade (CAQ), construído com a participação da sociedade civil, capaz de mensurar todos os insumos necessários à educação de qualidade, com ênfase no investimento à valorização de todos os profissionais da educação básica.

Prioritariamente, o regime de colaboração entre os sistemas de ensino, tendo como um dos instrumentos o financiamento da educação, não pode prescindir das seguintes ações:

1) Regulamentar o regime de colaboração entre os entes federados previsto na Constituição Federal, estabelecendo o direito à educação gratuita e de qualidade social em todas as esferas administrativas, com garantia das devidas condições para o seu funcionamento.

2) Construir o regime de colaboração entre os órgãos normativos dos sistemas de ensino, fortalecendo a cultura do relacionamento entre o Conselho Nacional de Educação, os conselhos estaduais e municipais de educação.

3) Ampliar o investimento em educação pública em relação ao PIB (10% do PIB para a educação), respeitando a vinculação de receitas à educação definidas e incluindo, de forma adequada, todos os tributos (impostos, taxas e contribuições).

4) Definir e aperfeiçoar os mecanismos de acompanhamento, fiscalização e avaliação da sociedade, articulados entre os órgãos responsáveis (conselhos, Ministério Público, Tribunal de Contas), para que seja assegurado o cumprimento da aplicação dos percentuais mínimos na manutenção e desenvolvimento do ensino.

5) Ampliar o atendimento dos programas de renda mínima associados à educação, a fim de garantir o acesso e a permanência na escola a toda população.

6) Estabelecer política nacional de gestão educacional, com mecanismos e instrumentos que contribuam para a democratização da escola e do ensino; assegure a elaboração e implementação de planos estaduais e municipais de educação; e articule a construção de projetos político-pedagógicos escolares, sintonizados com a realidade e as necessidades locais.

7) Promover a autonomia (pedagógica, administrativa e financeira) das escolas, bem como o aprimoramento dos processos de gestão, para a melhoria de suas ações pedagógicas.

8) Criar instrumentos que promovam a transparência na utilização dos recursos públicos pelos sistemas de ensino e pelas escolas, para toda a comunidade local e escolar.

9) Estabelecer mecanismos democráticos de gestão que assegurem a divulgação, a participação e a socialização na elaboração e implementação de planos estaduais e municipais de educação, bem como de projetos político-pedagógicos escolares.

10) Definir financiamento, em regime de colaboração, para políticas e estratégias de solução dos problemas do transporte escolar, enfrentados, principalmente, pelos municípios, em relação ao gerenciamento e pagamento das despesas.

11) Orientar os conselhos municipais de educação para que se tornem órgãos normatizadores do ensino público municipal e das instituições privadas de educação infantil, no contexto do Sistema Nacional de Educação.

Para se avançar na consolidação de políticas de financiamento que contribuam para a melhoria da educação nacional, em todos os níveis, faz-se necessário:

1) Desvincular os recursos destinados à educação de qualquer nível de contingenciamento de recursos provenientes das receitas da União.

2) Revogar, de imediato, a DRU para todas as áreas sociais.

3) Garantir o aumento dos recursos da educação de 18% para, no mínimo, 25% (da União) e de 25% para, no mínimo, 30% (de estados, DF e municípios) não só da receita de impostos, mas adicionando-se, de forma adequada, percentuais das taxas e contribuições para investimento em manutenção e desenvolvimento do ensino público.

4) Efetivar a responsabilização administrativa e fiscal dos gestores públicos que não executem a integralidade dos recursos orçamentários destinados à educação e a perda do mandato nos termos da Lei de Responsabilidade Educacional (em tramitação na Câmara dos Deputados/as);

5) Retirar as despesas com aposentadorias e pensões da conta dos recursos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino da União, estados, DF e municípios, garantindo a paridade entre aposentados e ativos, mantido, entretanto, o pagamento das aposentadorias e pensões nos orçamentos das instituições educacionais.

Com relação especificamente ao FUNDEB, as seguintes ações devem ser asseguradas:

1) Consolidar o FUNDEB, garantindo recursos financeiros adequados por estudante, e que resulte em real ampliação dos recursos vinculados à educação, incorporando, de forma adequada, além dos impostos, taxas e contribuições.

2) Considerar as condições reais de cada etapa e modalidade de ensino, nos fatores de ponderação do valor por aluno do FUNDEB, considerando: relação aluno/ turma; presença de infra-estrutura e insumos adequados; qualificação dos profissionais de educação; presença de jornada em tempo integral dos alunos etc.

3) Fortalecer e regulamentar o papel fiscalizador dos conselhos de acompanhamento e de avaliação do FUNDEB, considerando a composição e suas atribuições legais.

4) Tornar públicas e transparentes as receitas e despesas do total de recursos destinados à educação em cada sistema público de ensino federal, distrital, estadual e municipal e assegurar a efetiva fiscalização da aplicação desses recursos por meio dos conselhos, do Ministério Público, tribunais de contas estaduais e municipais e dos diversos setores da sociedade.

5) Constituir as secretarias de educação municipais, estaduais e do DF como unidades orçamentárias, em conformidade com o artigo 69 da LDB, com a garantia de que os dirigentes da pasta educacional sejam gestores plenos dos recursos vinculados, sob o acompanhamento, controle e fiscalização de conselhos, tribunais de contas estaduais e municipais e demais órgãos fiscalizadores.

6) Garantir, em articulação com os tribunais de contas, a formação dos conselheiros do FUNDEB no âmbito de todos os estados e municípios, para que tenham uma atuação qualificada no acompanhamento, avaliação e controle fiscal dos recursos, por meio de cursos permanentes, provendo-lhes suporte técnico contábil e jurídico, a fim de que exerçam com maior autonomia e segurança as suas funções.

7). Apoiar a criação e/ou consolidação de conselhos estaduais e municipais de educação, assegurando dotação orçamentária ao seu custeio e à capacitação dos conselheiros, para garantir o acompanhamento e controle social dos recursos vinculados à educação.

8) Ampliar e consolidar as políticas de financiamento e expansão da educação profissional, com ênfase no ensino médio integrado, na educação tecnológica, na formação de professores e no desenvolvimento da pesquisa e da inovação, considerando as necessidades produtivas, sociais e de inserção profissional.

Deliberações do 31º Congresso da CNTE/ações do plano de lutas para o período 2011/2014:

"O financiamento é o instrumento fundamental para superar os desafios na educação brasileira. O advento do FUNDEB, e, por dentro da lei que o criou, as conquistas do PSPN, do atendimento a educação infantil, de valores maiores para educação especial e da ampliação dos recursos aplicados na educação básica por parte da União, contribuiu para que o estado brasileiro assumisse a responsabilidade com a educação básica e superior e alcançasse, ainda que insuficientemente à luz das demandas educacionais, os atuais 5% do PIB em investimentos na educação. É impossível elevar o Brasil da 73ª posição no IDH sem investir mais recursos na educação. Alcançar o patamar de 7% do PIB é um passo importante para o novo PNE. Mas entendemos que para combinar as virtudes do crescimento econômico – que elevará o Brasil à 5ª potência econômica mundial – com a qualidade de vida dos países desenvolvidos, é preciso alcançar o patamar de 10% do PIB em educação - não podendo ocorrer redução, em valores absolutos mesmo, com eventuais resultados negativos do PIB - afim de que esta política pública cumpra seu papel de garantir bem estar e conhecimento digno a todos os brasileiros e as brasileiras.

A CNTE, seguindo a trajetória de ocupar espaços e disputar políticas, nos próximos três anos reforçará sua atuação sobre os seguintes eixos: i) incidir decisivamente na elaboração dos PNE, PEE e PME; ii) aprofundar com os gestores a discussão sobre Regime de Colaboração, a fim de avançar na consolidação do Sistema Nacional de Educação; e iii) lutar de forma permanente e cotidiana pela valorização dos profissionais da educação, aplicando integralmente as leis do Piso (11.738/08) e a que reconhece os funcionários de escola como profissionais da educação (12.014/09), bem como, o inciso VIII do artigo 206 da CF, que determina o piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação.".

A formação e a mobilização são os caminhos para:

"Lutar pelo aumento do percentual do PIB em educação para 10%, de acordo com o Plano Nacional de Educação da Sociedade Brasileira".

"Mobilizar a sociedade com vistas à ampliação do direito à educação pública, de qualidade social, inclusiva, democrática, laica, de tempo integral, especialmente através do financiamento público e da valorização dos educadores".

"Promover a capacitação das entidades e dos/as conselheiros/as sindicais que integram colegiados públicos, em especial de fiscalização do FUNDEB e de outras políticas educacionais".

"Integrar a luta pela reforma tributária que taxe o grande capital".

Ponto também importante desse debate refere-se à vinculação constitucional dos tributos cobrados na forma de Contribuições Sociais, que não incidem, em sua maioria, no financiamento da educação – com exceção do Salário-Educação, que deve ter sua trajetória de investimento preservada na reforma tributária – e que representam cifras superiores aos impostos (base da vinculação constitucional). Junta-se a este, a não instituição das DREs (Desvinculação de Receitas dos Estados), pretendidas por alguns governadores na reforma tributária.

O que diz o Projeto de Lei do Novo Plano Nacional de Educação, em tramitação no Senado Federal, sobre o Financiamento:

Meta 20: ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto - PIB do País no 5º (quinto) ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decênio.

Estratégias:

20.1) garantir fontes de financiamento permanentes e sustentáveis para todos os níveis, etapas e modalidades da educação básica, observando-se as políticas de colaboração entre os entes federados, em especial as decorrentes do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e do § 1º do art. 75 da Lei nº. 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que trata da capacidade de atendimento e do esforço fiscal de cada ente federado, com vistas em atender suas demandas educacionais à luz do padrão de qualidade nacional;

20.2) aperfeiçoar e ampliar os mecanismos de acompanhamento da arrecadação da contribuição social do salário-educação;

20.3) destinar, na forma da lei, 50% (cinqüenta por cento) dos recursos da União resultantes do Fundo Social do Pré-Sal, royalties e participações especiais, referentes ao petróleo e à produção mineral, à manutenção e desenvolvimento do ensino público;

20.4) fortalecer os mecanismos e os instrumentos que assegurem nos termos do parágrafo único do art. 48 da Lei Complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000, com a redação dada pela Lei Complementar nº. 131, de 27 de maio de 2009, a transparência e o controle social na utilização dos recursos públicos aplicados em educação, especialmente a realização de audiências públicas, a criação de portais eletrônicos de transparência e a capacitação dos membros de conselhos de acompanhamento e controle social do FUNDEB, com a colaboração entre o Ministério da Educação - MEC, as Secretarias de Educação dos Estados e dos Municípios e os Tribunais de Contas da União, dos Estados e dos Municípios;

20.5) o INEP desenvolverá estudos e acompanhará regularmente indicadores de investimento e de custos por aluno (a) em todas as etapas e modalidades da educação pública;

20.6) no prazo de 2 (dois) anos da vigência deste PNE, será implantado o Custo Aluno-Qualidade Inicial (CAQi), referenciado no conjunto de padrões mínimos estabelecidos na legislação educacional e cujo financiamento será calculado com base nos respectivos insumos indispensáveis ao processo de ensino-aprendizagem e será progressivamente reajustado até a implementação plena do Custo Aluno Qualidade (CAQ);

20.7) implementar o Custo Aluno Qualidade – CAQ como parâmetro para o financiamento da educação de todas as etapas e modalidades da educação básica, a partir do cálculo e do acompanhamento regular dos indicadores de gastos educacionais com investimentos em qualificação e remuneração do pessoal docente e dos demais profissionais da educação pública, em aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino e em aquisição de material didático-escolar, alimentação e transporte escolar;

20.8) O CAQ será definido no prazo de 3 (três) anos e será continuamente ajustado, com base em metodologia formulada pelo Ministério da Educação - MEC, e acompanhado pelo Fórum Nacional de Educação - FNE, pelo Conselho Nacional de Educação - CNE e pelas Comissões de Educação e Cultura da Câmara dos Deputados e de Educação, Cultura e Esportes do Senado Federal;

20.9) regulamentar o parágrafo único do art. 23 e o art. 211 da Constituição Federal, no prazo de 2 (dois) anos, por lei complementar, de forma a estabelecer as normas de cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, em matéria educacional, e a articulação do sistema nacional de educação em regime de colaboração, com equilíbrio na repartição das responsabilidades e dos recursos e efetivo cumprimento das funções redistributiva e supletiva da União no combate às desigualdades educacionais regionais, com especial atenção às Regiões Norte e Nordeste do País;

20.10) caberá à União, na forma da lei, a complementação de recursos financeiros a todos os Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não conseguirem atingir o valor do CAQi e, posteriormente, do CAQ;

20.11) aprovar, no prazo de 1 (um) ano, Lei de Responsabilidade Educacional, assegurando padrão de qualidade na educação básica, em cada sistema e rede de ensino, aferida pelo processo de metas de qualidade aferidas por institutos oficiais de avaliação educacionais.

Considerações finais

Este texto foi organizado a partir da lâmina sobre financiamento e controle social da 10ª Semana Nacional em Defesa e Promoção da Educação Pública, promovida pela CNTE, no ano de 2009. Neste ano vivenciamos as Conferências Municipais, Estaduais e Distrital de Educação. Em 2010 foi o ano da realização da I CONAE, no final deste ano o Governo Federal enviou para o Congresso Nacional o projeto de lei sobre o novo Plano Nacional de Educação. Em janeiro de 2011 realizamos o 31º Congresso da CNTE, cujas deliberações sobre o financiamento resgatei neste texto e finalizo este material com a redação aprovada na Câmara dos Deputados sobre o financiamento da educação brasileira para a próxima década. Observe que do documento final da CONAE, passando pelas deliberações do nosso congresso, o quanto avançamos no projeto de lei do novo PNE, agora em tramitação no Senado Federal. A batalha não acabou. A luta continua, porque ela é contínua e contamos com cada companheiro, com cada companheira neste e em outros campos de batalha, para fazer valer o que canta o mineiro Beto Guedes "um mais um é sempre mais que dois, vamos juntar as nossas forças para repartir melhor o pão". Um forte abraço e sigamos firmes na luta.

Texto organizado por:

Heleno Araújo Filho

Presidente do SINTEPE

Secretário de Assuntos Educacionais da CNTE.